An Empirical Study on Public Service Recruitment System and Public Sector Corruption

가. 변수 설명

공직임용제도와 공직 부패에 대한 실증분석에 사용되는 종속변수는 국가청렴지수, 국제부패지표, 정부정책 투명성, 뇌물부패지수, 정부정책과정 투명성 등으로 정부 부패와 관련된 지표들을 사용한다. 먼저 국제투명성기구(Transparency International)에서 제공하는 국가청렴지수(Corruption Perception Index: CPI)는 국가의 부패 정도를 총체적으로 평가하여 지수화한 지표이다. 본 지표는 0에서 10까지의 척도로 표현되며, 지표가 높을수록 부패가 없는 것을 의미한다.

다음으로 국제부패지표(global corruption barometer)는 정당, 사법부, 경찰 등 국가기관의 부패 정도를 국민이 평가한 설문자료로 1부터 5까지의 척도로 표현되며, 지표가 높을수록 부패한 것을 의미한다. 국제부패지표는 한 국가의 국가기관들에 대해 일반국민들이 평가한 지표이기 때문에 국가 간 비교에서는 사실상 한계를 가질 수밖에 없음에 유의하여야 한다. 본 연구에서는 해석의 일관성을 위하여 국제부패지표에 대한 ‘6−원자료 값’의 변수 변환을 통하여 지표가 증가하면 부패가 감소하는 것을 의미하도록 하였다. IMD에서 제공하는 정부정책 투명성과 뇌물부패지수도 분석의 종속변수로서, 정부정책 투명성은 정부 투명성 만족도에 대한 설문조사 결과로 0부터 10까지의 척도로 표현되며, 높을수록 만족하는 것을 나타낸다. 뇌물부패지수는 뇌물 수수 및 부패 존재 여부 설문조사를 바탕으로 한 것으로 0부터 10까지의 척도로 표현되며, 숫자가 클수록 부패가 없는 것을 의미한다.

정부정책과정의 투명성과 정부지출낭비 지표는 WEF에서 제공하는 것으로, 정부정책과정의 투명성은 기업의 정부정책 및 규제 변화와 관련된 정보 취득의 용이성을 의미하며, 1부터 7까지의 척도로 표현된다. 정부정책과정 투명성 지표가 높을수록 정부정책과정 정보를 얻기 쉽고 투명한 것을 의미한다. 마지막으로 정부지출낭비 지표는 국가의 지출에 대한 인식조사로 1부터 7까지의 척도로 표현되며, 지표가 클수록 공공서비스를 효율적으로 사용하는 것으로, 1에 가까울수록 낭비하는 것으로 인식함을 의미한다.

규제의 질과 부패통제지수는 World Bank에서 제공하는 데이터로서, −2.5부터 2.5까지의 점수로 표현된다. 규제의 질은 정부의 규제 형성 및 집행 능력에 대한 인식 정도로 −2.5에 가까울수록 규제의 질이 낮은 것으로, 2.5에 가까울수록 높은 것을 의미한다. 부패통제지수는 공공부문의 부패 정도와 사익에 의한 포획 정도를 의미하는 것으로, −2.5에 가까울수록 부패 및 포획 정도가 큰 것으로, 2.5에 가까울수록 부패 및 포획 정도가 낮은 것을 뜻한다.

다음으로 본 분석에서 사용할 독립변수에 대해 살펴보겠다. 모형에서 다룰 독립변수들은 QoG survey data(2008~10)를 바탕으로 하고 있으며 그 속성에 따라 공직 폐쇄성과 공직 전문성으로 분류할 수 있다.5,6

우선 공직 폐쇄성과 관련된 변수들은 행정관료조직이 민간조직과 얼마나 차이가 있고 폐쇄적인가를 나타낸다. Dahlström et al.(2011)에서는 폐쇄적인 공직제도일수록 정규 공직임용시험으로 공무원을 채용하고, 채용된 공무원에 대해서는 정년을 보장하며, 민간의 고용관계와는 다른 특별법으로 고용관계를 규율한다고 보고, 개방형 공직제도(open civil service system)일수록 공무원들이 민간영역에 적용되는 노동법에 따라 임용되고 규제되며, 각 직무에 가장 적합한 사람을 배치한다는 원칙에 따라 임용된다고 보고 있다.7 본 연구에서도 Dahlström et al.(2011)에서 정한 기준에 따라 공식적 시험에 의한 임용 여부, 일반적인 노동법과는 다른 공무원에 한정된 법(예컨대, ｢국가공무원법｣, ｢공무원임용령｣ 등에 의한 고용과 유지 여부)에 따른 공무원 고용 보장 여부 등을 공직 폐쇄성과 관련한 변수로 포함시켰다.

공직 전문성(professionalism)은 행정관료조직이 정치화된(politicized) 조직에 비해 얼마나 전문적인가(professional)를 측정하는 지표이다. 공직 전문성이 강조되는 조직일수록 정치적인 관계보다는 개인의 능력에 따라 임용되고, 행정수반이 고위공무원을 임의로 임용 혹은 해임하기 어려우며, 해당 분야의 공무원 중에서 고위공무원으로 승진⋅임용하는 경향이 있다.8 따라서 본 연구에서는 실적임용방식 정도, 행정수반이 고위공무원을 임용 혹은 해임할 수 있는 권한 정도 등의 지표를 사용한다. 이 외에 통제변수로는 1인당 GDP와 민주화 지수를 사용한다. 민주화 지수는 0부터 10까지의 척도로 표현되며, 10에 가까울수록 민주화된 국가를 의미한다.

분석에 사용된 변수들의 특성과 연도, 자료 출처는 <Table 2>에서 제시된 바와 같다.

<Table 2>에 제시된 독립변수들을 모두 사용하게 될 경우 변수들 간의 상관관계가 높아 다중공선성(multicollinearity)의 문제가 발생할 가능성에 유의할 필요가 있다 공직 폐쇄성과 관련한 변수 중 공무원의 정년은 공무원법에 의해 보장되기 때문에 공무원법 변수와 공직임용시험 변수만을 사용하였다 공직 전문성과 관련한 변수 중 실적임용제와 정실임용은 거의 정반대로 움직이기 때문에 정실임용 변수는 사용하지 않고, 내부승진은 정치중립성의 일부분을 이루기 때문에 정치중립성 변수만을 사용하였다.

<Table 2>

Variables

Note: 1) This index is only measured for a sub-sample of ‘Western’ and post-communist countries.

나 분석 결과

<Table 3>은 분석에 사용한 종속변수와 독립변수, 그리고 통제변수의 기술통계를 보여준다. 독립변수 중 공직 폐쇄성은 공직임용시험, 공무원 정년보장, 공무원 임용 관련법 등 세 가지 항목에 모두 응답한 경우에 한해 평균을 낸 값이다. 공직 전문성 또한 실적임용, 정실임용, 행정수반의 고위공무원 임명해임권한, 고위공무원 내부승진 여부 등 네 가지 항목에 모두 응답한 국가에 한해 평균을 낸 값이며, 정실임용과 고위공무원 임명해임권한은 역(逆 )의 값들의 평균을 구한 값이다.

<Table 3>

Descriptive Statistics

공직임용제도의 효과에 관한 여덟 가지 다중회귀모형과 그 결과를 <Table 4>에 제시하였다. 먼저, 모형 (1)을 살펴보면, 개인의 능력이나 실적을 기준으로 공무원을 임용할수록 국가청렴도가 높아지는 것으로 나타났다 공직임용시험 . (formalized civil service examination)에 의한 채용이 많을수록, 그리고 민간과 달리 공직 임용에만 적용되는 특별법에 따라 임용되는 공무원이 많을수록 국가청렴도가 낮아지는 것으로 나타났다. 다시 말하면, 공무원의 임용과 고용관계를 민간에 비하여 특별히 보호할수록 국가부패지수가 높아진다는 것을 의미한다. 통제변수인 민주화 지수와 1인당 GDP가 증가할수록 국가청렴도가 높아지는 것으로 나타났다.

<Table 4>

Impact of Recruitment System on Corruption I

Note : Robust t statistics in parentheses, +: p<0.15, *: p<0.10, **: p<0.05, ***: p<0.01.

다음 모형 (2)를 살펴보면, 개인의 능력이나 실적을 기준으로 공무원을 임용할수록 관료조직이 덜 부패한 것으로 인식하고, 공직 임용에만 적용되는 특별법에 따라 임용되는 공무원이 많을수록 공무원이 더 부패하다고 인식하는 것으로 나타났다.

이어서 모형 (3)은 실적에 따라 임용이 이루어질수록 정부정책의 투명성에 대한 만족도가 높은 것으로 나타났으나, 공직임용시험에 의해 공무원이 채용될수록 정부정책 투명성에 대한 만족도가 낮은 것으로 나타났다. 여기서 한 가지 유의할 사항은 관료조직의 정치적 중립성이 높을수록 정책 투명성이 낮아진다는 것이다. 관료의 정치적 중립성이 행정의 안정성과 계속성이라는 측면에서는 중요하지만 책임을 지지 않는다는 점에서 정책 투명성에 문제를 야기하고 있음을 보여주는 결과로 사료된다.

이와 유사한 결과는 모형 (4)에서도 나타났는데, 직무 분석에 따라 실적(merit) 혹은 전문성이 공무원 임용기준이 될수록 뇌물 수수 및 부패 존재 인식도가 낮아지는 반면, 공직임용시험으로 공무원이 임용될수록 뇌물 수수나 부패가 더 많이 존재하는 것으로 분석되었다. 뿐만 아니라 공무원의 정치적 중립성이 높아지면 부패가 늘어난다는 것을 보여주고 있다.

모형 (5)를 살펴보면, 공직임용시험에 의한 공무원 채용이 높을수록, 공무원의 임용과 고용관계를 민간에 비하여 특별히 보호할수록 기업의 정부정책과 규제 변화에 대한 정보취득이 어려워지는 것으로 나타났다 반면, 실적이나 전문성에 따라 공무원이 임용될수록 정부정책에 대한 정보 취득이 용이해지는 것으로 나타났다.

다음 모형 (6) 역시 공무원의 임용과 고용관계를 민간에 비하여 특별히 보호할수록 정부지출이 낭비된다고 보는 것으로 나타났다. 반면, 공직 임용이 실적이나 전문성에 따라 진행될수록 적재적소에 정부지출이 사용되는 것으로 나타났다.

모형 (7)을 보면, 국가가 민주화될수록 정부규제 형성 및 집행 능력에 대한 인식이 높게 측정되는 것으로 나타났다. 하지만 공무원의 임용과 고용관계를 민간에 비하여 특별히 보호할수록 정부규제의 질이 떨어지는 것으로 분석되었다.

마지막으로 모형 (8)은 실적이나 전문성에 따라 공무원이 임용될수록 공공부문의 부패 정도와 사익에 의한 포획 정도가 낮은 것으로 나타났다. 반면, 공직임용시험에 의한 공무원 채용이 높을수록, 그리고 공무원의 임용과 고용관계를 민간에 비하여 특별히 보호할수록 부패통제 정도가 낮은 것으로, 즉 부패가 만연하고 사익에 포획되는 정도가 큰 것으로 분석되었다.

독립변수를 공직 전문성과 공직 폐쇄성으로 설정했을 때의 회귀분석 결과는 <Table 5>에서 제시하는 바와 같다. 우선 모형 (1)을 보면 민주화와 1인당 GDP 지수를 통제했을 때, 공직 전문성이 높은 국가일수록, 즉 공직이 정치화되지 않고 전문화될수록 국가 청렴도가 높아지는 것으로, 반면 공직 폐쇄성이 높은 국가일수록, 즉 공직이 민간과 다른 특별한 보호를 받을수록 국가청렴도가 낮아지는 것으로 나타났다. 모형 (2)는 공직 전문성이 높고 공직 개방성이 높을수록 공무원이 덜 부패하다고 인식하는 것으로 분석되었다. 모형 (3)은 공직 전문성이 높을수록 정부정책 투명성에 대한 만족도가 높은 것으로 나타났다. 반면, 민주화가 진행될수록 정부정책 투명성이 낮아지는 결과가 나왔다. 이는 아마도 민주화의 진전으로 정부정책 투명성에 대한 기준이 높아졌기 때문일 것으로 추측된다. 모형 (4)는 공직 전문성이 높고 공직 폐쇄성이 낮을수록 뇌물 수수 및 부패 존재 인식이 낮은 것으로 나타났다. 또한 1인당 GDP가 높을수록 뇌물부패 인식이 낮은 것으로 나타났다.

<Table 5>

Impact of Recruitment System on Corruption II

Note : Robust t statistics in parentheses, +: p<0.15, *: p<0.10, **: p<0.05, ***: p<0.01.

모형 (5)는 공직 전문성이 높고 공직 폐쇄성이 낮을수록 기업의 정부정책과 규제 변화에 대한 정보 취득이 용이한 것으로 나타났다. 모형 (6)은 공직 폐쇄성이 강한 국가일수록 정부지출 낭비 가능성이 높은 것으로 나타났다. 모형 (7)은 공직 전문성이 높고 공직 개방성이 높으며 민주화될수록 규제의 품질이 제고되는 것으로 분석되었다. 즉, 공직 전문성이 높고 공직 폐쇄성이 낮을수록 정부의 규제 형성 및 집행 능력이 높게 평가된다는 것을 의미한다. 모형 (8)은 공직 전문성이 높고 공직 개방성이 높을수록 부패통제지수가 높아지는 것으로, 다시 말하면 공공부문의 부패 정도와 사익에 의한 포획 정도가 낮은 것으로 나타났다.

이상의 결과를 볼 때, 앞서 제기한 공직 임용의 폐쇄성 및 전문성과 공직 부패의 관계가 실증적으로 입증됨을 알 수 있다. 다시 말하면, 공직 임용에서 전문성의 비중이 높을수록 부패가 줄어들고 정부정책 투명성 및 정책과정의 접근성이 높아질 뿐만 아니라 규제의 질도 높아진다. 이에 더하여 공직 임용의 폐쇄성이 낮아질수록 부패가 줄어들고 정책과정의 투명성이 높아지며 정부지출의 낭비가 줄어든다는 것이다.

공직 전문성과 폐쇄성의 세부항목을 살펴보면 다음과 같다. 실적임용이 높을수록 부패가 줄어들고, 정부정책 및 정책과정의 투명성이 높아지며, 정부지출의 낭비가 줄어드는 것으로 나타났다. 정규 공직임용시험에 의한 공직 채용이 많을수록 정부정책 및 정책과정의 투명성이 낮아지고, 뇌물부패지수가 높아지는 것으로 분석되었다. 다른 한편, 공무원 고용관계에 대한 특별법에 의한 공직 임용이 많을수록, 즉 민간과는 다른 특별한 보호를 받는 공무원이 많을수록, 정책과정의 투명성이 낮아지고 정부지출의 낭비가 늘어나며 부패통제가 저해되는 것으로 나타났다.9

이는 공직 임용의 폐쇄성이 공직 내부인들 간의 유착관계를 형성하게 되고, 이들의 의사결정권을 전략적으로 다양한 이익집단들이 이용하려는 과정에서 발생할 가능성이 높다고 유추해 볼 수 있다. 그리고 이에 대한 근본적인 제도적 해결책으로 공직 내부인들 간의 유착관계가 형성될 수 없는 환경을 만들어주는 공직임용제도를 만들어가는 것이 되어야 할 것이다. 즉, 공직 임용의 개방성을 확대하여 민간경력자와 공직 내부자들 간의 경쟁을 유발할 뿐만 아니라 공직 내부자들만의 유착관계의 고리를 약하게 만들어 부패할 수 있는 기반을 없애는 것이 근본적인 해결책이 될 수 있을 것이다.10

가. 변수 설명

본 절에서는 부처별 특성에 따른 퇴직공직자의 재취업을 분석하고자 한다.13 앞서 논의한 바와 같이 종속변수는 각 부처별 퇴직공직자의 재취업 수이다. <Table 6>에 정리된 바와 같이, 부처별 퇴직공무원 재취업 확인자 수는 0명부터 최대 23명까지 분포되어 있다. 국방부가 퇴직공직자 재취업 확인신청자가 가장 많은 부처이고, 국세청, 감사원 등이 그 뒤를 잇는다. 중앙부처는 아니지만 공공기관인 금융감독원의 재취업 확인 현황을 살펴보면, 2006년 15명, 2007년 23명, 2008년 15명, 2009년 28명, 2010년 19명으로 일반적인 중앙부처보다 많은 수의 직원이 퇴직 후 민간으로 재취업하는 것으로 나타났다.

<Table 6>

Summary of Requests for Private Employment Authorization by Ministry

Source: Ministry of Public Administration and Security, Requests to Authorize, Authorization, and Restriction on Retiree’s Employment (release date: 4 Nov. 2011); The Center for Administration Watch at People’s Solidarity for Participatory Democracy, Requests for Employment Authorization after Retirement.

독립변수로는 부처의 특성을 이용하였다. 부처의 특성을 크게 규제업무부처와 사업업무부처로 나누어서 살펴보았다. 부처 업무 특성이 경제적 규제 업무가 상대적으로 큰 부처인 경우는 규제부처로 보고, 상대적으로 경제적 규제 업무가 약한 부처인 경우는 비규제부처로 구분하였다. 또한 사업업무부처의 경우, 국가예산이 수반되는 재정사업 등의 사업을 주로 하는 경우는 사업부처로 보았고, 상대적으로 사업적 업무가 적은 부처는 비사업부처로 구분하였다.

규제업무 특성과 사업업무 특성 모두 강한 부처는 국토해양부, 기획재정부, 행정안전부, 보건복지부, 지식경제부 등을 포함한 5개의 부처이고, 규제업무 특성만 강한 부처는 감사원, 검찰청, 경찰청, 공정거래위원회, 관세청, 교육부, 국정원, 총리실, 국민권익위원회, 국세청, 금융위원회, 노동부, 방송통신위원회, 법무부, 소방방재청, 식품의약품안전청, 특허청, 해양경찰청, 환경부 등을 포함한 19개 부처로 구분되었다. 사업업무 특성만 강한 부처는 국가과학기술위원회, 국가보훈처, 국방부, 농림부, 농촌진흥청, 문화부, 문화재청, 방위사업청, 산림청, 조달청, 중소기업청, 행정중심복합청 등을 포함한 12개 부처이고, 규제업무도 사업업무도 상대적으로 약한 부처는 국가교육과학기술자문회의, 국가안전보장회의, 국민경제자문회의, 기상청, 대통령실, 민주평화통일자문회의, 법제처, 병무청, 여성가족부, 외교부, 통계청, 통일부, 특임장관실 등의 13개 부처로 나타났다.14

<Table 7>에서 제시된 바와 같이, 규제업무부처는 평균 2.84명, 사업업무부처는 평균 2.42명, 규제⋅사업 부처는 평균 2.95명, 비규제⋅비사업 부처는 평균 0.62명이 퇴직 후 재취업 확인신청을 한 것으로 나타났다. 각 부처별 특성에 따라 퇴직공직자 재취업 확인신청자 수는 통계적으로도 차이가 있는 것으로 분석되었다.

<Table 7>

Categorization of Ministries Based on Characteristics

Note : +: p<0.15, *: p<0.10, **: p<0.05, ***: p<0.01.

<Table 8>을 보면, 규제업무부처와 사업업무부처는 0.43명, 사업업무부처와 규제⋅사업 부처는 0.53명, 규제업무부처와 규제⋅사업 부처는 0.11명으로 정도의 차이는 있지만 통계적으로는 유의미한 평균차이가 없는 것으로 나타났다. 반면, 비규제⋅비사업 부처는 각 특성별 부처집단과 평균차이가 통계적으로 유의미한 것으로 분석되었다. 즉, 비규제⋅비사업 부처와 규제업무부처는 2.23명(***) 정도의 차이가 있으며, 사업부처와는 1.8명(*), 규제⋅사업 부처와는 2.33명(*) 정도의 차이가 있는 것으로 나타났다.

<Table 8>

Difference Due to Ministry Characteristics

Note : +: p<0.15, *: p<0.10, **: p<0.05, ***: p<0.01.

분석에 사용된 통제변수는 부처별 산하 공공기관 수와 국가공무원 현원이다. 먼저, 부처별 산하 공공기관 수는 기획재정부에서 지정하는 각 연도별, 부처별 공공기관 현황(2007~10년)을 사용하였다. 공공기관 현황은 2007년부터 인터넷에 공개되고 있다. 이명박 정부 초기인 2007년의 각 공공기관의 주무부처 이름이 현재와 차이가 있어(예: 재정경제부와 기획예산처(2007)→기획재정부(2008~)) 부처별 업무 특성에 따라서 과거 정부조직을 조직명에 연결하여 사용하였다. 다음으로 국가공무원 현원은 행정안전부 인사실 정기인사통계와 각 연도별 ｢행정안전부 국가공무원 인사통계｣를 사용하였다.